EL PAÍS
ZEDRYK RAZIELKARINA SUÁREZ
México – 15 ABR 2023 – En la última milla de su Gobierno, el presidente de México, Andrés Manuel López Obrador, ha enviado al Congreso un ambicioso paquete de reformas para dotar al sector público de mayores facilidades en la construcción de proyectos y limitar las prerrogativas de los privados. De aprobarse la iniciativa, la Administración federal podrá iniciar la construcción de obras sin la necesidad de contar con todos los permisos hasta hoy requeridos, se facilitará la terminación de contratos con privados de manera anticipada, se reducirá el pago de indemnizaciones y se permitirá la revocación de permisos y concesiones de particulares en aras del bien púbico. La aprobación de la reforma, que modifica 23 leyes secundarias, requiere de la mayoría simple de los legisladores, una condición que Morena y sus aliados cumplen sin problema en el Congreso federal.
La propuesta del Ejecutivo ya ha generado una intensa polémica puertas afuera: la mayoría de las voces empresariales advierte de que los cambios supondrán una mayor discrecionalidad del Gobierno en el otorgamiento de permisos y concesiones y afectarán los derechos de proveedores y grandes empresas. Por su parte, analistas afirman que las reformas son positivas porque el Estado recuperará su papel central como constructor y proveedor de servicios públicos, al tiempo que se combatirán a los monopolios privados.
La iniciativa de reforma fue firmada el 23 de marzo por el presidente López Obrador y enviada a la Cámara de Diputados un día después. El documento refiere que durante “el periodo neoliberal” se dio preeminencia a las empresas privadas sobre el Estado en la provisión de los servicios públicos y la construcción de obra. Esa política, agrega el documento, terminó por debilitar al Estado y beneficiar intereses privados en detrimento del bien público. La corrupción, que la había, dejó de estar solo en el ámbito público y forjó una íntima relación con empresarios, cita. El Ejecutivo defiende que esta reforma de gran calado busca tres grandes metas: revertir actos de corrupción, prevenir actos lesivos al interés público y fortalecer a la administración pública federal.
Más poder para el Estado
A partir de la reforma se establecerá la obligación de incluir, en todos los contratos que celebren las dependencias del Gobierno a nivel nacional e internacional, una cláusula de terminación anticipada por causa de interés público. Esta reserva también recibe el nombre de “claúsula exorbitante” y busca que los contratos sean considerados “administrativos”, no privados. “Dicha cláusula otorga prerrogativas a la administración pública sobre los particulares, por lo que el Estado puede terminar la relación jurídica de manera anticipada y unilateral cuando así convenga al interés público, general y social”, señala la iniciativa. Los funcionarios responsables de los contratos deberán incluir la “claúsula exorbitante”, so pena de incurrir en delitos administrativos, precisa.
Se propone una nueva figura jurídica de “revocación” para anular actos administrativos “que puedan afectar el interés público”. Serán objeto de esta revisión concesiones, permisos, autorizaciones o licencias otorgados a particulares para brindar un servicio o para la explotación, uso o aprovechamiento de bienes federales. Según la propuesta, esos actos administrativos se podrán revocar si se considera que han dejado de cumplir los fines del Estado o de beneficiar a la sociedad y que, de continuar, afectarían al erario o a la población. También se propone que, en algunos casos, en vez de revocarlas, se modifiquen los términos de las autorizaciones para establecer nuevas condiciones que deberá cumplir el titular. Esta medida afectaría los permisos en materia de minería, aeropuertos, autopistas, espectro radioeléctrico —para señales de radio y televisión—, entre otros.
La iniciativa también plantea nuevas facultades para el Ejecutivo federal, que ahora podría asignar directamente a entidades paraestatales la prestación de servicios públicos, así como el uso y aprovechamiento de bienes federales, por causas de utilidad pública o de seguridad nacional. Además, esas autorizaciones —concesiones, permisos o licencias— tendrán una vigencia por tiempo indefinido, a diferencia de lo que sucede cuando el titular es privado, en cuyo caso los permisos tienen una duración limitada. López Obrador, en los hechos, ya ha echado a andar esta nueva disposición con la creación de un satélite de empresas estatales bajo la gestión de las Fuerzas Armadas para administrar proyectos emblema de esta Administración, como el Aeropuerto Internacional Felipe Ángeles (AIFA), el Tren Maya, el Tren Transístmico y un puñado de aeropuertos regionales en el país.
La batería de reformas introduce el criterio de “confianza en el sector público”, que establece que los proyectos de infraestructura prioritarios para la defensa y la seguridad nacionales y el desarrollo social y económico del país puedan realizarse de manera ágil e inmediata, sin que se requiera tramitar los mismos permisos exigidos a los proyectos privados. Esta modificación legislativa permitiría al Gobierno iniciar obras de infraestructura sin tener que contar con el cúmulo de dictámenes y autorizaciones —de impacto ambiental, uso de suelo, derecho de vía— que se requieren actualmente para comenzar. Estos permisos podrán gestionarse de manera simultánea al inicio de la obra. El trasfondo de esta propuesta es que la Administración de López Obrador ha tenido que lidiar con múltiples obstáculos para avanzar en sus megaproyectos emblemáticos por no contar con derechos de vía, caso de la construcción de los distintos tramos del Tren Maya y de la línea del Tren Suburbano que conectará al AIFA.
El proyecto reformista pretende establecer límites a los montos pagados por el Gobierno por concepto de indemnización como resultado de sentencias judiciales o procedimientos arbitrales, tanto nacionales como extranjeros. De acuerdo con el documento, solo en 2020, los procedimientos de arbitraje contra el Estado sigificaron el pago en indemnizaciones a favor de privados por más de 4.200 millones de pesos. Dos ejemplos concretos del costo millonario de los arbitrajes nacionales e internacionales: la cancelación de la construcción del aeropuerto de Texcoco en 2019 significó un desembolso de 113.327 millones de pesos, mientras que la Comisión Federal de Electricidad aún enfrenta 21 disputas con privados que, en caso de perder en tribunales, significarán cuantiosas sumas.
Los cambios legales abren más la puerta a la participación de empresas internacionales en licitaciones públicas cuando ofrezcan un mejor precio y también para eludir los monopolios nacionales y la colusión de empresas, como sucedió en el sector farmacéutico. Además, se plantea la posibilidad de pagar a algunos proveedores anticipos mayores al 50% para la adquisición de equipo médico, equipos para la seguridad pública o la seguridad nacional (militar), así como maquinaria para el desarrollo y mantenimiento de infraestructura.
La politóloga Viri Ríos considera que este paquete de reformas busca dar certeza a vacíos o ambigüedades legales que las empresas, de la mano de despachos privados, aprovechaban ante los tribunales en beneficio de los contratistas. “¿En qué momento se le quitó el Estado la capacidad de administrar [bienes], cuando por definición el Estado es un administrador público? La iniciativa privada está en la cocina de la generación de las leyes en este país y en la generación de los procesos judiciales. Está tan adentro, que su ideología se volvió ley, y su ideología es crear un Estado discapacitado y discapacitante, porque de esa forma la iniciativa privada es la única con competencia para innovar, para producir, para construir, y de esa forma también se crean privilegios legalizados”, explica en entrevista. “Yo creo que esta es una discusión muy importante, en donde el trasfondo es: ¿Queremos un Estado capaz o incapaz, y hasta dónde estamos dispuestos a darle capacidad al Estado en la ley, con los pesos y contrapesos del sistema democrático?”, añade la académica y escritora.
Las letras pequeñas de la reforma
Desde su trinchera, los empresarios advierten de que esta reforma es inconstitucional y atenta contra convenios internacionales como el TMEC —el tratado comercial con Estados Unidos y Canadá—, por lo que anticipan un alud de amparos si llega a aprobarse por el Congreso. José Medina Mora, presidente de la patronal mexicana, Coparmex, critica la intención del Gobierno de elevar las prerrogativas de trámites y la prioridad de las obras estatales a través del principio de “confianza administrativa” en perjuicio de los privados. “Las modificaciones propuestas son una mala señal para los mercados, hacen ver que en México no se respeta el Estado de Derecho ni los tratados comerciales internacionales, entre ellos el TMEC, con lo que podría abrirse un nuevo frente de conflicto con Estados Unidos y Canadá”, menciona. Claus von Wobeser, presidente de la Chamber of Commerce en el país, afirma que la propuesta, lejos de ayudar a combatir la corrupción, ahuyentará los flujos de inversión extranjera que podrían aterrizar en México por el nearshoring.
El analista en temas económicos Pedro Tello explica que el Gobierno tiene razón cuando busca establecer elementos para suspender anticipadamente contratos suscritos con proveedores, siempre y cuando precise con absoluto detalle cuáles serían las causales de cancelación. “El problema es que en la iniciativa que ha enviado el presidente se quedó tan general el número de causales para cancelar contratos que lo único que genera es un daño a la protección jurídica de los proveedores del sector público”, específica.
Tello señala que estas reformas reducen unilateralmente el monto de las indemnizaciones que se pagarían a las empresas que resultaran afectadas por una decisión gubernamental, generan un mayor margen de discrecionalidad entre las autoridades al interpretar la ley y reducen al mismo tiempo la protección legal que deben tener los particulares que han suscrito un contrato con el Gobierno federal. “Si uno revisa, digamos, en la historia de los últimos diez años, a cuántas empresas el Gobierno ha tenido que pagarles indemnizaciones cuantiosas, la verdad es que es un puñado de empresas. Estamos hablando de excepciones y no de casos repetidos en la materia. Creo que se puede modificar el asunto de las indemnizaciones partiendo de un análisis técnico, jurídico y mercantil en el que participen las partes directamente involucradas”, zanja.
El diputado Salvador Caro, de Movimiento Ciudadano, advierte de que la reforma podría servir de acicate desde el Gobierno para presionar electoralmente a empresarios. “Esta es una reforma con la que, en esta etapa de cierre del sexenio, se busca tener control sobre los proveedores del Gobierno. Ese es el principal propósito. Si tú haces algo que no le parezca al Gobierno, te van a cancelar el contrato. Si apareces en un evento público con candidatos de otros partidos, o se enteran de que financiaste a otro [opositor], o que fueron a tocarte la puerta, te van a cambiar las reglas y te vas a quedar a medias y vas a perder dinero”, asegura.
Se antoja complicado que este ambicioso paquete de reformas se discuta en el actual periodo de sesiones del Congreso, que concluye el 30 de abril. Será, en todo caso, en el último tercio del año. Esto significa que López Obrador tendrá aún menos tiempo para aplicar en su propia Administración los cambios legales que persigue con este plan legislativo. En todo caso, se trata de un presente para quien lo suceda en la Presidencia.
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