Militares, derechos humanos y seguridad interior

Los costos de 10 años de guerra contra las drogas

El 13 de diciembre de 2016, se cumplieron 10 años de la declaración de guerra contra las drogas del ex presidente Calderón, quien como comandante supremo de las Fuerzas Armadas anunció que los militares serían una parte central de lo que después denominó estrategia de seguridad. Enfatizó en que sería una guerra costosa en términos económicos y de vidas humanas. Desplegó miles de soldados en las calles y destinó, con la ayuda del gobierno de los Estados Unidos de América, grandes cantidades de recursos y capital político en una aventura bélica que fue abrazada por todos los partidos políticos que gobernaban algún estado de la República (Partido Revolucionario Institucional, Partido de la Revolución Democrática, Partido Acción Nacional).1

Los resultados de esa errada decisión son notorios, los delitos que supuestamente combatirían no se redujeron (tráfico de armas y de drogas, extorsión), otros se incrementaron (homicidios dolosos, privaciones arbitrarias de libertad en sus diferentes modalidades) y el consumo de drogas no disminuyó.2 Lo más alarmante es que quienes se supone debieron garantizar la seguridad o, al menos parte de ellos, han cometido delitos que se traducen también en graves violaciones a derechos humanos y, al mismo tiempo, son protegidos por las instituciones que debieran prevenirlos, investigarlos, procesarlos y castigarlos.

Desde ese diciembre de 2006 a la fecha han desaparecido por la fuerza más de 28 mil personas, han sido privadas arbitrariamente de la libertad física en contravención de normas internacionales (arraigo) más de 14 mil, han muerto en enfrentamientos o han sido asesinadas más de 150 mil, han sido desplazadas por la fuerza más de 280 mil y al menos se han contabilizado 6 mil víctimas de tortura.3

La impunidad en ese contexto parece ser una pieza clave para el funcionamiento de la política de seguridad. Resulta lugar común afirmar que la ausencia de castigo de los delitos en México es uno de los principales problemas del sistema de justicia. Los ciudadanos no denuncian por la falta de confianza en las instituciones, mientras que en los pocos casos que logran ingresar en la procuración de justicia no son profesionalmente investigados, menos llegan al conocimiento de un juez, las sentencias que se han emitido son irrisorias para el número de delitos cometidos y a las víctimas rara vez se les repara. Este panorama empeora cuando los responsables son agentes del Estado, y se torna aún más crítico cuando militares están involucrados, ya que prácticamente no hay acusados ni sentencias firmes en el país.4

También se debe agregar que funcionarios públicos del más alto nivel pretenden minimizar los delitos al hacerlos parecer como resultado natural de la intervención militar frente a la violencia, temeridad y capacidad de fuego de las organizaciones criminales. Alegan que se trata de hechos aislados cuando se trata de miles de víctimas, ponen en duda el funcionamiento de las instituciones que se encargan de la protección de los derechos humanos y criminalizan a las organizaciones que documentan abusos militares y representan víctimas.

Intentos por legislar lo inconstitucional

A pesar de lo anterior, tanto la administración de Felipe Calderón, como la actual de Enrique Peña Nieto, han insistido en la necesidad de establecer en ley la participación de militares en tareas de seguridad pública, sin hablar de las consecuencias jurídicas y políticas atribuibles a las autoridades municipal, estatal y federal, por haber incumplido con su obligación constitucional de prevenir, investigar y castigar los delitos.5

Esos actos y omisiones han generado una crisis de falta de credibilidad institucional, pero sobre todo de inseguridad, por lo que los mismos funcionarios recurren al uso de las Fuerzas Armadas, al ser la única institución pública que para algunos genera la percepción de ser eficaz y no ser corrupta. No obstante, la evidencia empírica de los últimos diez años demuestra magros resultados en las tareas ilegales que desempeñan y existe abundante información sobre delitos graves contra los derechos humanos y crímenes de lesa humanidad, mismos que permanecen en la impunidad.

Los últimos dos gobiernos federales han señalado que la participación de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad pública tiene sustento constitucional y, al mismo tiempo, han reclamado al Congreso la adopción de marco regulatorio que les ofrezca seguridad jurídica a los militares en esas tareas. Fundamentan la constitucionalidad de la actuación en la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia,6 que señala que los uniformados pueden actuar en auxilio de autoridades civiles en materia de seguridad pública, sin que necesariamente se deba recurrir la suspensión de derechos,7 ni que implique una violación a la disposición constitucional que indica que en tiempos de paz las fuerzas armadas solo podrán desempeñar tareas propias de la disciplina militar.8

Por otro lado, los más altos representantes del Ejército defienden que desempeñan esas funciones por su férrea disciplina y obediencia, aclaran que no son sus atribuciones constitucionalmente hablando, confiesan que no están entrenados para desahogar tareas de policías y que además su formación es para la guerra, para abatir enemigos.

Además de obviar los datos duros que constatan la ineficacia de la política de seguridad vigente, lo que incluye la participación militar en la misma, esos altos funcionarios y legisladores abundan en señalar que una ley resolvería los problemas de derechos humanos. Pareciera que torturar con electricidad a una persona indefensa, desaparecer a quien se considera enemigo del Estado o ejecutar sumariamente a sospechosos de pertenecer a organizaciones criminales, son delitos que se cometen por falta de legislación o de capacitación adecuada, cuando es justo al revés. Para perpetrarlos se requiere de una formación y entrenamiento, además de garantías o incluso certeza de que no habrá consecuencias legales de esos actos prohibidos, que algunos incluso consideran patrióticos.

Si bien representantes en ambas cámaras corean sobre la necesidad de legislar en materia de seguridad interior, ninguno de ellos ha querido o podido explicar claramente a la sociedad en que se diferencia ese concepto de la seguridad nacional, la defensa exterior y la seguridad pública. Hasta ahora nadie ha mostrado análisis o estudio alguno basado en evidencia empírica que constate que en el contexto actual de México y el mundo, la actuación militar es la vía adecuada o la mejor opción o al menos la viable para garantizar la prevención, investigación y sanción de delitos y faltas administrativas. Por el contrario, deliberadamente no han querido atender los reiterados llamados de alerta de especialistas nacionales9 y de la comunidad internacional, de que la seguridad no puede ser confiada a las Fuerzas Armadas,10 por tratarse de funciones que por su naturaleza no les corresponde, pero sobre todo por las consecuencias negativas o costos que producen en los derechos humanos de la población. La experiencia comparada nos dice que los militares una vez que salen de los cuarteles, es muy difícil hacerlos regresar. Por ejemplo, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha señalado desde 2009 que en la región la historia nos muestra que la participación de militares en seguridad interior trae aparejadas violaciones a derechos humanos.11 Dicho organismo internacional también ha dicho que:

Un punto especialmente grave a resaltar es que en algunos países de la región la participación de las fuerzas armadas en asuntos de seguridad interior no se limita al despliegue territorial, mediante la implementación de planes operativos que tienen como objetivo central incrementar la visibilidad de los efectivos mediante técnicas de patrullaje preventivo o disuasivo, sino que esa participación se verifica en actividades de investigación criminal e inteligencia … continúan participando en la investigación de los delitos  ‐en particular en los casos relacionados con narcotráfico y crimen organizado– en funciones de control migratorio y en tareas de inteligencia civil, actividades que, para el buen funcionamiento de un sistema democrático, deben corresponder a fuerzas policiales civiles, sometidas a los correspondientes controles por parte del parlamento y, en su caso, del sistema judicial.12

La participación de militares en tareas que no le son propias como ya lo demostramos, pero ahora con el respaldo legislativo como se observa en la intención de las Cámaras de Diputados13 y Senadores,14 es justo la ruta que aleja al país de dos de las aspiraciones de cualquier sociedad democrática: subordinar el poder militar al civil y someter a la fuerza armada a un régimen constitucional de derecho.15

La inconstitucionalidad de las tareas militares en materia de seguridad

A continuación mencionaremos tres de las principales afrentas a la Constitución derivadas de las discusiones legislativas en materia de seguridad interior.

El primer argumento de inconstitucionalidad es que el Congreso no tiene facultades para legislar sobre seguridad interior. El máximo ordenamiento jurídico señala que el Ejecutivo federal tiene la atribución de preservar la seguridad nacional conforme a la legislación que emita el Congreso, mientras que puede disponer del Ejército, Armada y Fuerza Aérea para la seguridad interior y defensa exterior, sin que la Constitución se refiera a legislación alguna. Por su parte, el Congreso si cuenta con atribuciones para legislar en materia de seguridad nacional y no dice nada la Constitución sobre sus atribuciones para hacerlo en materia de seguridad interior. Esto implica que el Congreso no tiene facultades para legislar en materia de seguridad interior.16

En segundo lugar, ninguna iniciativa legislativa puede eludir las obligaciones constitucionales previstas para suspender derechos humanos y sus garantías. Para efectos de hacer frente a una invasión (defensa exterior), una perturbación grave de la paz pública (seguridad interior) o a cualquier otra situación que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto (seguridad interior), y cuando se considere necesaria la restricción de ciertos derechos o sus garantías, el Ejecutivo deberá sujetar su decisión a un régimen de suspensión de derechos previsto en la misma Constitución.17 Para que esas medidas sean válidas además deberá recabar la aprobación del Congreso, mientras que la Suprema Corte de Justicia tendrá que verificar la constitucionalidad y validez del decreto. El Ejecutivo federal, conforme a tratados internacionales ratificados por México, tendrá que informar de la suspensión o restricción de derechos, tanto a los Secretarios Generales de la Organización de Estados Americanos como de la Organización de las Naciones Unidas.

Es importante recalcar que la Constitución también estipula un catálogo amplio de derechos humanos que no pueden ser restringidos ni aún en situaciones que escalen a conflicto armado. Sin embargo, una de las iniciativas llega al extremo de autorizar a las Fuerzas Armadas para practicar detenciones en flagrancia,18 haciendo saber a la persona detenida sus derechos y ponerla a disposición de autoridades ministeriales competentes, junto con bienes que le hayan asegurado o bajo su custodia y, además, registrar de inmediato las detenciones practicadas.

Resultaría inconstitucional, pues, cualquier legislación de seguridad interior que implique dotar de atribuciones al Ejército para vulnerar los derechos de los ciudadanos como por ejemplo a la libertad de circulación y residencia; a no ser molestado en su persona, bienes y propiedades sino mediante mandato judicial que funde y motive el acto; a la privacidad de las comunicaciones; a la vida, integridad física y mental; a la presunción de inocencia; al debido proceso legal y a no ser detenido arbitrariamente.

En tercer lugar, ninguna legislación puede militarizar la seguridad pública. En ese contexto, el artículo 21 constitucional señala que la seguridad pública es una función que comprende la prevención, investigación y persecución de delitos, así como de faltas administrativas. Se trata de una responsabilidad compartida de la federación, los estados y los municipios. También ordena dicho artículo que las instituciones de seguridad pública serán de carácter civil, lo cual excluye a las Fuerzas Armadas. Se estipula que el ingreso, formación, selección, permanencia, evaluación, reconocimiento y certificación de quienes desempeñan tareas de seguridad pública debe hacerse a través del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Entre otros aspectos, también se establece que la comunidad deberá coadyuvar  en la evaluación de política de prevención del delito así como de las instituciones de seguridad pública.

Claramente una legislación que dote de atribuciones a las Fuerzas Armadas para actuar como fiscal o ministerio público, para desempeñar tareas de policía o de asesor jurídico de víctimas del delito serían contrarias a diversas obligaciones previstas en el artículo aludido de la Constitución.21

Reflexiones finales

Para concluir, las discusiones legislativas que se tengan para hacer frente a la crisis de seguridad deberán tener en cuenta lo siguiente:

Primero. El Congreso no tiene atribuciones expresas en el artículo 73 para legislar en materia de seguridad interior;

Segundo. Toda legislación que se apruebe no podrá confundir los conceptos de seguridad pública, seguridad nacional y seguridad interior;

Tercero. La legislación que se adopte no podrá autorizar a las fuerzas armadas a desempeñar tareas propias de ministerios públicos o fiscales, policía de investigación, asesoría a víctimas, entre otras funciones propias de las instituciones de procuración e impartición de justicia.

Cuarto. La legislación que se adopte deberá asegurar el respeto pleno de todos los derechos y garantías previstos en la Constitución y en los tratados internacionales de los que México es parte, incluida la prohibición de que los militares participen en tareas de seguridad pública.

Quinto. Toda legislación debe establecer un programa de retiro de las Fuerzas Armadas de las tareas de seguridad pública que actualmente desempeña y los recursos que le fueron proporcionados para ello transferirlos de inmediato a las instituciones de seguridad pública para que puedan cumplir con los mandatos previstos en el artículo 21 constitucional.

Sexto. Ninguna ley restringirá ni suspenderá ningún derecho o garantía para su protección para hacer frente a una invasión, o una perturbación grave de la paz pública  o a cualquier otra situación que ponga a la sociedad en grave peligro o conflicto, salvo que se trate de decretos emitidos en el marco del artículo 29 constitucional.

José Antonio Guevara Bermúdez. Director ejecutivo de la Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos, A.C. y profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Tlaxcala.

 

REVISTA NEXOS